——2023年4月21日在双柏县第十八届人大常委会第九次会议上

双柏县人大常委会副主任  杨光盛

县人大常委会：

        根据县人大常委会2023年工作要点和监督工作计划，经县人大常委会主任会议研究，成立调研组，于2023年3月20日至31日分别到县农业农村局和妥甸镇、大庄镇、大麦地镇，深入“一江两河”（绿汁江、马龙河、沙甸河）片区的部分村（社区）和部分种植企业、专业合作社及种植大户，通过听取汇报、走访座谈、实地察看并悉读8个乡镇提供的书面材料等方式，对全县农村土地流转情况进行了专题调研。现将调研情况报告如下：

一、基本情况及主要成效

        （一）农村土地流转的基本情况。双柏县8个乡镇85个村（居）委会，1545个村民小组，35476户农户，承包农村集体土地的人口13.32万人。全县2022年底有耕地面积约46.49万亩，在1998年第二轮土地承包工作中，共承包农村集体土地43.5万亩，发放农村集体土地承包经营权证书35000本（妥甸镇东、西城社区共有476户农户因土地被县城开发征收而未发放土地承包经营权证书）。据统计，到2022年底，全县共流转土地31632亩，其中：有承包经营权的土地流转面积为19903.23亩，无承包经营权的土地（荒山、坡地、河滩、茶园地）流转面积约为11729亩。

        有承包经营权的19903.23亩流转土地中，从流转受让对象来看，流转向农户的4255.48亩，流转向合作社的2826亩，流转向企业的10486.75亩，流转向其他种养大户的2335亩。从流转规模来看，流转面积50—100亩的有31宗共3656亩，100—300亩的有18宗共3366亩，300—500亩的有1宗共300亩，500—1000亩的有1宗共550亩。从流转期限来看，流转期限在5年以下的近4000亩，约占流转面积的20%，5年以上15900余亩，约占流转面积的80%左右。从流转价格来看，大麦地等低海拔沿江地区地租较高，达到2100元/亩/每年，大庄镇等中海拔地区1200元/亩/每年，独田、爱尼山、妥甸镇等高海拔地区700元/亩/每年。

全县农村土地流转主要呈现三个特点:

        1．流转的面积逐年扩大。从第二轮土地承包责任制以来，全县土地流转的面积逐年增加。据资料查悉，1995年全县土地流转面积还不到5000亩，至2022年底，流转面积已达31632亩,增长了6倍多。特别是近两年来，初步出现了由小块流转向成片规模流转的新变化。目前全县流转面积达50亩以上的土地就有51宗。如：双柏农盛农业发展有限公司现承租大庄镇大庄社区、代么古村，妥甸镇马龙村和安龙堡乡青香树村4片土地，总面积达1730多亩。 

        2．流转的形式不断丰富。调研获悉，全县农村土地流转主要有五种形式：一是委托代管，即外出务工的农户委托亲戚、邻居耕种，没有收益分配协定，全县有近10%的土地属于这种形式；二是反租倒包，即根据产业结构调整等需要，由村委会集体将承包户的土地租过来，然后又转租给承包企业。如：大庄镇柏子村村委会租赁该村11个小组293户农户的土地1071亩，然后将转租给双柏县数字花卉产业园,用来集中连片开发花卉产业。三是统一发租，即村小组将集体“四荒地”、农户弃耕抛荒的土地重新发包给企业。如：大麦地镇蚕豆田村委会橄榄得村以8000元/亩的租金将80亩荒坡地长期一次性出让给双柏伟业农业科技有限公司，由该公司投资5万元/亩改造发展产业；四是集体招租，即村组集体将集中连片的低产田、山林、果园、水面及荒地，以招标的形式租给大户经营。如：妥甸镇马龙河村将200亩的荒地发包给诚杨农业科技开发有限公司,承包期5年，承包者带资金和技术落户马龙河发展人参果种植；五是承租后转租，由企业从农户手中承租土地进行农业开发，因多种原因又将已开发的土地转租给几个业主共同经营，如：御奎农业发展有限公司在大麦地镇承租土地400亩发展果蔬产业，因人力物力不足无法独立经营，又将土地转租给另三名业主共同经营。

        3．跨区域流转的土地逐步增多。随着双柏区位优势的不断凸显，农村经济的发展潜能的不断释放，许多能人大户已不满足于本地有限的土地资源，从而使土地跨村、跨乡、跨县流转的面积逐步扩大，土地经营逐步打破了传统的区域界限，县外、州外甚至省外的业主到双柏县承租土地逐年增多。绿汁江沿线的多户“阳光玫瑰”葡萄种植企业和马龙河沿线的大部分水产养殖企业、人参果种植企业均为跨地域业主来流转租用土地。

（二）农村土地流转取得的成效。通过多年的持续推进，全县农村土地流转主要取得了四个方面的成效：

        1．促进了农业产业化发展，推动了规模经营。土地流转促进了土地的适度规模经营，提高了土地的利用率，土地流转使农村部分土地向种地能手适度集中，实现了土地分散经营向集约经营的过渡，过去农户粗耕、粗种，地块零星分散不便耕作状况得到了改善。如：绿汁江沿线依托低热河谷气候优势，通过土地流转发展热作果蔬种植，大麦地镇现已引进和培育种植企业及大户1071户，州级农业龙头企业4家，州级示范合作社2个，县级示范家庭农场19个，县级示范合作社5个；2022年，西红柿种植面积达8300亩，“阳光玫瑰”葡萄种植面积达1100余亩，农业产业开发在绿汁江沿线已形成了一定的规模。

        2．促进了农业结构调整，提高了农业经济效益。农村土地承包经营权流转推动了农业结构调整，强化了农村经济的市场导向，促进了特色农业发展，初步形成了一批区域特点明显、产业特色鲜明、具有一定规模的产业板块，促进农业结构不断优化，增强农产品的市场竞争力，有力地带动了农业增效。如：马龙河沿线通过土地流转招商引资，目前已集聚70多户新型经营主体到该片区发展特色水产养殖和人参果种植，现已形成了一定的发展规模，农产品附加值较传统农作物种植有了较大提高，为全县特色农业开发打开了一条新路子。

        3．促进了农村劳动力转移，增加了农民收入。村土地流转使不愿从事种植业生产的农民逐步让出土地承包经营权，从土地的束缚中解放来，外出务工从事二三产业，农民收入持续增加。从全县情况看，农民以出租形式流转土地，每年每亩可获得400-2100元不等的租金收益。同时，流出土地的农民，有的被返聘到种养殖企业、专业合作社就近务工，每人每天能够获得80-130元不等的收入。如：2014年以来，双柏强盛农业发展有限公司在大庄镇大庄社区租赁耕地300多亩，发展蔬菜种植，租金1000元／亩／年，每天吸纳附近农民近30人务工，用工高峰时可达150多人，公司每年支付给农民的工资达160余万元。

        4、促进了生产要素的优化配置，创新了农业开发模式。土地流转让一些工商资本和社会闲散资金纷纷进入农业生产领域，参与农业开发，有效促进了土地、资金、技术、劳动力等生产要素向种养专业大户、农民专业合作组织和农业龙头企业聚集，优化了资源配置。土地规模经营催生出一大批新型种养专业大户、农民专业合作组织和农业龙头企业，辐射带动周边农村、农民的发展，促进农业开发。到2022年底，全县共培育农业企业1508户，培育农业产业化重点农业龙头企业63户；培育农民专业合作社590个，被农业主管部门认定的示范社76个；发展家庭农场158家。

二、存在的主要问题

        （一）监管指导缺位，土地流转工作不规范。农业农村部2021年第1次常务会议审议通过的《农村土地经营权流转管理办法》贯彻落实不到位，农村经营管理职能缺失，对土地流转监督管理缺位，土地流转过程中缺乏有效指导和监管，导致土地流转工作存在四个不规范：一是合同不规范。大部分土地流转合同内容不完整，条款、标的不明确，权利义务不对等，难以维护双方利益，有的条款甚至与现行法律法规相冲突。二是流转程序不规范。大部分流转合同没有履行备案手续，土地流转档案缺失。三是操作不规范。部分农业产业招商项目流转土地，经常通过镇村干部开会做工作强推进，土地流转给企业主后，一旦企业经营困难无法兑付地租，镇村干部难以解决，群众意见大。四是流转后土地使用不规范。土地流转后业主用地行为监管缺位，承包土地的农业用途得不到保障，耕地“非农化”“非粮化”现象一定程度存在。

        （二）机制不健全，双方利益难以保障。一是缺乏流转中介服务组织。目前，全县土地流转方式一种是靠农户自发进行，另一种靠政府引导推动。想转出土地的农户难于寻找到流转对象,而有承租意向的种植大户、农业企业不愿意与农户谈判，或谈判后难于保证连片开发,影响了土地流转的速度、规模和效益。二是缺乏农户利益保护机制和风险防范机制。土地流转有一定风险, 而全县大部分土地流转没有收取承包耕地经营权流转风险保障金，有的业主经营不善，拖欠租金；有的业主改变了原有的土地地貌，经营失败后一走了之后土地复耕费用大，直接损害了农户的利益。因土地流转而导致的矛盾纠纷时有发生，隐藏着不稳定因素，一定程度影响了基层的平安和谐。

        （三）农业基础薄弱，有实力的业主引进难。全县大部分土地尚未进行综合开发，地块小且不平整，水、电、路建设滞后，不适于连片种植和机械耕作，水利基础设施不足，大部分土地均存在季节性缺水的状况，规模经营成本较大。而农业开发又面临市场和自然双重风险。因此，业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的民营企业或业主参与土地流转、规模经营农业的比较少。目前，全县引进从事农业开发的业主中，真正有实力有能力经营并取得良好效益坚持发展的不多。

四、下步工作意见

        （一）健全管理机构，加强规范管理。县人民政府要加大对农业农村部2021年第1次常务会议审议通过的《农村土地经营权流转管理办法》贯彻落实力度，确保包括土地流转管理在内的农经行政管理职能的有效履行。建立健全乡镇农村土地流转服务中心，按照机构改革时编制部门核定的乡镇农经人员编制数,定岗定员,清理借调人员,充实缺岗人员，保证必要的经费,确保农经行政管理和公益性服务职能的有效履行。要切实遵循土地流转“依法、自愿、有偿、平等、公开诚信”原则，政府及有关部门既要认真履行好土地流转监管和指导职责，又要克服强行推进土地流转的“越位”行为，要加强土地流转相关法律法规的宣传，提供统一规范的合同文本，认真执行土地流转合同备案制度，完善农村土地流转档案，依法保障双方的合法权益。要严守耕地红线，把好土地使用关，依法依规流转使用土地；要切实加强对土地使用行为的监管，严惩土地违法行为，保障承包土地的农业用途，着力遏制耕地“非农化”“非粮化”现象发生。

        （二）完善各项机制，切实保障双方权益。县人民政府要督促职能部门健全土地流转备案登记制度、经营业主资质审查制度、风险防范保障制度和土地纠纷仲裁调处机制。推行农村土地承包和流转管理工作流程、窗口设置、信息发布、流转交易、合同格式、合同签订“六统一”管理模式；加大业主经营能力审查和经营情况动态监测力度，对大宗土地流转的业主进行经营能力、资信情况评估，探索由政府、业主、农户按照一定的出资比例建立土地流转风险基金，化解农户在土地流转后带来的潜在风险。依托县农村产权交易中心，加快推进全县土地流转信息化平台建设，形成上下衔接、互成体系的土地流转服务网络。积极发展市场中介组织，使土地流转进入市场，依靠市场调节完善流转机制，降低土地流转成本，促进农村土地流转健康发展。完善县、乡、村三级农村土地承包经营纠纷仲裁调解体系，按照“属地管理、分级负责”的原则妥善调处各类土地纠纷，监管部门要负责合同履约的信息反馈和纠纷调解、仲裁，及时化解土地流转引起的社会矛盾。

         （三）加强农业基础设施建设，促进土地有效流转。县人民政府及相关职能部门要加大农业基础设施建设项目的上报和争取力度，积极争取上级资金支持，整合涉农项目、资金，优先向规模经营区域投入，加快推进农业基础设施建设，推进适度规模经营。要完善配套政策和激励措施，积极引导和鼓励各类社会资本投入农业基础设施建设，为全县农业发展提供有力支撑。要加大农业招商力度，吸引更多有实力的业主到双柏发展农业产业。要抓好农村公共服务体系建设，做好土地流转企业、大户的筹资、信息、技术服务，着力帮助流转土地经营者克服自然与市场风险，提高投资经营效益。要加强宣传引导，鼓励农民在依法自愿有偿的原则下，以土地承包经营权、土地使用权折价入股等多种形式组建土地股份合作社，引导合作社采取固定回报、按股分红相结合等多种分配方式，增加农民土地收益。

以上报告，请予审议。