提议案和建议是代表依法履行职责的重要形式，也是代表参与管理国家和社会事务的重要途径。近年来，随着民主与法制的不断进步及人大在人民群众中地位和影响不断提高，代表们当政议政、提议案和建议的积极性越来越高。每年人大会议期间，都提出不少议案和建议。但从近两年的人大工作实践来看，代表们虽然提出了许多好的议案和建议，但一些议案和建议质量并不高。下面，就如何提高代表提议案和建议的质量，充分发挥代表的参政议政作用？谈谈我的一些想法和体会，与和大家共勉。
一、调研目的——掌握议案与建议的要素
“议案”一词的汉语词义是“提供会议讨论决定的提案”，而作为人大专用法律用语有其特定含义：广言之就是提请人大及其常委会审议的方案。“代表议案”是议案的一种，是各级人大代表在本级人民代表大会会议期间依法联名向本级人民代表大会提出的议事原案。
议案形成要具备三要件：人数法定、范围限制、时效明确。即：代表议案要依法达到联名人数（乡级5人、县级以上10人以上联名），所提议案内容必须属于本级人民代表大会职权范围内的事项，要在议案处理办法规定的截止时间前提交。
议案构成还有法定三要件：案由、案据和方案。即：在撰写上一般应有这样三块：第一块是案由，提出该议案的缘由（缘起、事由），简言之就是提出要解决的问题，包括解决问题的重要性和迫切性；第二块是案据，提出该议案的理论和事实根据、该议案的合理性和可行性等，简言之就是要提出要解决问题的依据，包括法律的、政策的、事实的、民意的根据；第三块是方案，这是议案的核心所在，提出解决问题的具体办法、具体方案，具体来说，如果是需要资金的议案，要有预算方案，如果是法律案，最好附有法律文本和说明，并提供必要的相关资料。
“建议”顾名思义就是向有关方面提出自己的主张，“代表建议”是各级人大代表在本级人民代表大会会议期间和闭会期间依法向本级人大及其常委会提出建议、批评和意见的通称。
代表建议与代表议案相比，不像议案那样受形成三要件的制约。代表建议可以代表一人提出，当然也可以联名提出，法律没有限制；建议事项不受限制，当然了，应提本级人民代表大会职权范围内的事项为好，若超出权限是没有办法办成的；代表建议不但人代会期间可以提，闭会期间也可以提，不受时间、时效限制。
代表建议与代表议案相比，没有构成三要件的法定要素，撰写格式比较自由。但是一般情况下，代表建议还是要比照议案的构成三要件去撰写提出为好。
二、调研过程——掌握提议案和建议时应把握的问题
（一）事前要加强调查研究。代表议案和建议的事项不是空穴来风，不能凭空想象，应是选区选民或选举单位和人民群众的意见和诉求。因此，代表提出议案和建议应当建立在调查研究、充分准备的基础上，闭会期间代表应当深入基层，通过代表小组活动、专题调查研究、视察调研等方式方法广泛联系人民群众，充分了解和掌握社情民意，在此基础上认真酝酿、准备、形成议案和建议文稿，有备而来，有备而提。
（二）所提议案要具有全局性。所提的议案必须牢牢把握本地区改革、发展和稳定的大局，有纵观大局的眼界，知晓大局的能力。不仅要了解本地区、本部门、本单位工作的大局，更重要的是还要深刻理解和正确把握全党、全国工作的大局，准确把握人大代表依法履行职责与推动全乡改革、发展和稳定的结合点及切入点，自觉做到想问题、办事情要顾全大局，服从大局，保证大局，从全乡的大局来提议案。当然，对于群众反映的一些局部的具体问题，代表也可以在人大会议期间提出，但不适宜作为议案提出，可以作为建议、批评和意见提出，要求政府有关部门予以办理和答复。
（三）所提议案和建议要具有合法性、可行性。合法性指所提的议案和建议在内容上要符合法律、法规的有关规定，不能违背法律、法规的要求。它是提议案和建议的最基本要求。由于议案和建议是交给政府有关部门办理答复的，内容不合法律、法规的规定不仅让办理单位处于尴尬的境地，而且大大削弱了人大代表的地位和影响力。可行性指所提议案符合实际，符合社会共同认知的正常标准，具有办理的可行性，没有超出当地人民代表大会的职权范围和当地政府的职责范围，没有超过当地经济发展现状和人民群众的承受程度等。如果代表所提议案和建议超出了当地人民代表大会职权和当地政府职责范围，可以通过其它渠道，如通过上一级人大代表向上一级人民代表大会予以反映。
（四）所提议案和建议要具有客观公正性。指代表在提议案和建议时要真正从人民的利益出发，公正无私，坚持原则，客观地反映选区大部分选民的共同心声和意愿，不能为了一己私利而滥用法律赋予的职权。如申请经济建设项目、增加劳动工资、解决某项专款等事项，不宜作为议案提出。有些代表提出的问题虽然是客观和准确的，确实也需要解决，但是在提解决方案和办法时，不够客观、公正和实事求是。如有些代表对于学校的噪声问题，提出的措施首先不是如何进行整治，而是直接要求搬迁。学校无论建在城市什么地方，一定程度的噪声是客观存在的，比较合理的解决办法是加以改进和搞好整治，把噪声降到最低程度。如果一味搬迁，不仅成本高，而且学生的上学又成为新的问题了。
（五）所提议案和建议必须符合法律规定的程序和形式要求。对于代表议案，应当一事一议。提出的主体必须是法律规定的机关或者代表（10人以上联名），应当在主席团会议上通过的代表提出议案的截止日期前提出，写明案由、案据和方案。案由指议案提出的理由，案据是议案提出的根据，方案是解决问题的具体办法。对于代表提出的批评、建议和意见，在形式上没有太多要求。可以是代表个人提出，也可以代表联名提出，在时间上不受议案截止时间的限制，在内容上可以对各方面工作提出要求。
三、调研结果——提出更高质量的建议议案
人大代表是人民群众的法定代言人，法律赋予人大代表的权利（包括提议案权、建议权）是公权利。代表议案和建议不是代表个人意见的表达，而是要注重反映民意、表达诉求。因此，代表依法提出议案和建议应注意以下几个方面的问题：
（一）代表建议应注意依法以书面形式向本级人大及其常委会提出，不宜直接向有关机关、组织直接提出。代表行使建议权，在程序上代表法有明确规定，一是在本级人民代表大会会议期间向本级人民代表大会提出；二是在本级人民代表大会闭会期间向本级人大常委会提出。代表建议虽然是对有关机关、组织提出的某一方面的意见和建议，但直接向有关机关、组织提出是不合适的，也是不合法的，原由有二：一是人大代表只是本级国家权力机关的组成人员之一，直接向有关机关、组织提出建议，体现不了国家权力机关的权威性；二是“一府两院”和有关机关、组织依法对本级人大及其常委会负责，并报告工作，代表建议通过本级人大及其常委会的相关机构交办，有关机关、组织依法必须研究处理并负责给予答复，能够体现国家权力机关的权威性。
（二）代表建议应注意确立“有关机关、组织”法律用语涵盖的范围，定位代表建议的对象，不能超出法律规定的范围。代表法所指的“有关机关、组织”是指：本级人大及其常委会、人民政府及其部门、人民法院、人民检察院和其他相关机关、组织。这里需要特别提出的是，党的机关及其部门、政协组织及其部门、民主党派机关及其部门不属于代表法所指的“有关机关、组织”，因此各级人大代表不能以代表身份向上述机关、组织提出代表建议。
（三）代表建议应注意对“各方面工作”的法律理解，定位建议权的行使，以提高代表建议的质量和效果。代表法是规定了代表有权向本级人大及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见，但这不意味着什么建议都可以提，代表依法提出建议是执行代表职务的公权行使，代表建议的目的是监督和推进有关机关、组织的相关工作，因此要注意代表公权行使的质量和效果。代表公权行使提出建议事项，应注意不要将下列情况和问题作为建议来提出：
1、“一府两院”和有关机关、组织已经考虑到的、计划安排了的或正在办理的工作，不宜再提建议。代表建议应注重提出“一府两院”和有关机关、组织没有考虑安排到的涉及区域内经济和社会各项事业发展的重大事项和人民群众关心的民生问题，如果已在计划安排之中，就不要重复再提建议，因为这一类建议提与不提结果一样。代表建议重在质量和效果，而不是数量越多越好，重复建议还浪费了不应有的资源。
2、要项目、要资金、要政策的“三要”建议，要慎提。“三要”建议往往涉及到国家宏观调控、区域经济布局，有个可行性的问题，还有投资体制、审批程序的问题，比较复杂，往往不是本级人大及其常委会职权范围内能够解决的问题，因此代表提出这方面的建议要十分慎重。
3、正在诉讼程序中的司法案件，不宜作为代表建议提出。进入司法诉讼程序的案件，人民检察院依法有独立检察权，人民法院依法有独立审判权，人大及其常委会包括人大代表在内依法不应干预，因为对这些没有审结的案件提出代表建议，有可能影响最终的审理结果。实践中，各级人大及其常委会对此类建议，一般作为信访件进行处理。
4、个别群众委托代表转交的各类公民申诉，或者委托代表转交的各类意见和建议，不宜直接作为代表建议提出。人大代表应为选区或选举单位绝大多数人民群众代言，而不是极少数人或个别人，涉及此类问题，可以告之当事人向有关机关反映和提交，也可以帮助转交本级人大常委会信访部门作为信访件处理。
5、涉及代表本人或亲属个人的问题，也不宜作为代表建议向本级人大及其常委会提出。代表建议是执行代表职务的一种公权行为，代表的建议权是一种公权利，不能将公权用于私权，如果用于私权就有以权谋私之嫌。当然，人大代表也同样有公民的基本权利，应以公民的身份依法主张自己或亲属个人的权利。
6、属于学术研究探讨、产品商品推介、广告宣传等行为的，也不宜作为代表建议提出。